Прокурор обязан проверять исполнение законов организациями. Понятие прокурорских проверок исполнения законов и методика их проведения

15.08.2019

Прокурорские проверки исполнения законов - это основное средство выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся, как правило, при наличии сведений о нарушении закона. Проверки законности содержания административно задержанных в камерах временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приёмниках-распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов военными прокурорами проводятся проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке. Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, например, в социальной, банковской и других сферах.Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, с вышестоящими органами проверки. Проводятся одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, к примеру, налоговая служба - в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными.Прокуроры проводят также повторные или контрольные проверки. Они могут проводится для выяснения вопроса, устранены ли нарушения законов, выявленные при первичной проверке. Кроме этого, целью контрольной проверки может быть определение качества, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работников.Могут также проводиться проверки результативности прокурорского надзора. Основная цель их проведения - определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора. Практикуется также и проведение показательных проверок исполнения законов, которые проводятся наиболее опытным прокурором, с участием молодых прокурорских работников.Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе её проведения нарушения законов можно устранить.Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объёмом и глубиной. Объём - это границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Глубина проверки характеризуется полнотой изучения тех вопросов, которые подлежат выяснению.Залогом проведения качественной проверки исполнения законов служит тщательная подготовка к ней прокурора.Подготовка к проверкам включает в себя такие элементы:- ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях выяснения, какие нарушения законов допускались там ранее и какие в связи с этим приняты меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;- тщательное изучение законов, нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;- подбор и изучение законов и нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку;- ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;- изучение руководящих указаний Г енпрокурора РФ, его заместителей, прокурора субъекта федерации в части предмета проверки;- изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий, разработок и рекомендаций по предмету проверки;- определение тактики и методики проведения предстоящей проверки;- определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;- определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке, и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы, преимущественно в виде заключений;- составление плана или программы проверки, отражающих её основные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.О предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где её предстоит проводить, но в отдельных случаях проверки могут быть внезапными и проводиться без предварительного предупреждения.В ходе проверки прокурор с помощью специалистов, выясняет самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Достижению полноты проверки исполнения законов способствует комплексное применение прокурором различных проверочных действий, таких, как:- ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчётами;- осмотр документов и предметов;- назначение ревизий и экспертиз;- получение заключений специалистов;- беседы с должностными лицами и сотрудниками;- получение устных или письменных объяснений;- направление запросов;- составление разного рода справок, и др.Проверка, как правило, заканчивается обсуждением её результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой.Основное внимание при этом уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и поиску путей их устранения и недопущения в будущем.В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать к взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ и т.д.) на исследование; к проведению контрольных закупок, проверок, замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчётов; фото/ видеосъёмке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений.По результатам проверки прокурором составляется справка. В ней отражается характер и объём выполненной в ходе проверки работы, указываются выявленные нарушения законов.

Понятие и содержание прокурорских
проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов - это основное право-
вое средство выявления, пресечения правонарушений и установления
обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при нали-
чии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содер-
жания административно задержанных в камерах временного содер-
жания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабили-
тации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами пе-
риодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигна-
лов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки
законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных
в дисциплинарном порядке.

Являясь разновидностью расследования, проверки служат установле-
нию истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли
действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело
ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения
проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регули-
рующих однородные общественные отношения, например, в сфере при-
ватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут
быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов,
регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в соци-
альной, банковской и в других сферах. Проверки могут быть сквозными,
когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или во многих
органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких
проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживаю-
щие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации
данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные
с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами
146

проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с други-
ми органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в
одном органе, а, например, налоговая инспекция - в другом.

Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также вторичные или контрольные проверки.
Основная цель проведения контрольной проверки - определение каче-
ства и полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским ра-
ботником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Раз-
новидностью контрольной проверки является повторная проверка. В
ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предприня-
тые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьши-
лось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правона-
рушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов проку-
рорского надзора (реагирования) или фактического устранения наруше-
ний законов. Основная цель проведения таких проверок - определение
эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора (реаги-
рования). Их цель - установление достаточности принятых прокурором
мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, рас-
пространения положительного опыта работы практикуется проведение
показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наибо-
лее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно.

Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные
в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. Эффективность
проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени наруше-
ния закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения време-
ни проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя ка-
тегориями: объемом и глубиной.

Объем - это собственно границы проверки, которые должны быть оп-
тимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести
проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки
определены слишком узкими, это может привести к тому, что отдельные
нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены
неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно
или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникнове-
ния в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она вы-
ражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, спо-
собствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий
совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допу-
стивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им.
Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов
служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки
к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от ха-
рактера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и
специфики предстоящей проверки, ее сложности, от опыта работы и ква-
лификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно
тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или
проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает следующие элементы:
«» ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе прове-
рок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного
закона и других законов допускались там ранее, и какие в связи с
этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и
недопущению их в будущем;

<* тщательное изучение законов, положений, других нормативных ак-
тов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить
проверку;

* подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяе-
мых органом, где предстоит проводить проверку;
*5* ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими

специфику деятельности данного органа;

«I* изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его за-
местителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета про-
верки;

5* определение тактики и методики проведения предстоящей проверки:
характера и последовательности проверочных, иных действий; опре-
деление структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабо-
раторий и т.д.), охватываемых проверкой, определение перечня мате-
риалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе
проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;
148

*« определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если
есть необходимость) и формулирование вопросов, на которые им не-
обходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;
« составление плана или программы проверки, отражающих ее состав-
ные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о
нарушениях законов и другие вопросы.

При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки
исполнения законов в составлении плана участвуют все участники про-
верки. По ходу проверки в план могут быть внесены коррективы.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными
органами фиксируется в методических пособиях и в разработках. Обычно
о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руково-
дитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со
встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в извест-
ность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо
разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение
выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предо-
ставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников
органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры (как сами, так и с помощью специалистов)
выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения
законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о
нарушении закона, которыми обладает прокурор: каждая проверка индиви-
дуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях, в первую очередь,
подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится извест-
но, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других
структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор
обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа ранее вносились протесты или представления, то
необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены
незаконные акты и устранены другие нарушения законов. Достижению
полноты проверок исполнения законов способствует комплексное приме-
нение различных проверочных действий.

Прокурорами применяются следующие проверочные действия:
*«* ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентари-
заций, приказами и другими правовыми актами, статистическими от-
четами и многими другими документами;
*«* осмотр документов и предметов;

назначение ревизий и экспертиз;

получение заключений специалистов;

беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками);

получение устных или письменных объяснений;

направление запросов и отдельных поручений;

снятие копий с документов;

составление разного рода справок.
В целях установления события правонарушений и обстоятельств,
способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится
прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода ве-
ществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных
и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъя-
тию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсче-
тов); фото- и киносъемке различных объектов и местности; изготовле-
нию схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и к другим
действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руко-
водителями органа, руководителями структурных подразделений, охвачен-
ных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают
участие специалисты, привлеченные к проверке. Основное внимание уде-
ляется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению
путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке
называются должностные, а также иные лица, виновные в совершении этих
нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Прокурорская проверка связана с процессами собирания, исследования и оценки материалов. Планируя проведение проверки, прокурор в каждом конкретном случае обладает далеко не одинаковой информацией о нарушении законов. Это могут быть сведения о нарушениях различных законов, совершенных разного рода субъектами, что в свою очередь обязывает прокурора тщательно продумывать тактику каждой проверки. Исходя из этого тактика проверок весьма разнообразна и зависит от: характера полученного сигнала о нарушении закона; степени осведомленности прокурора о характере совершенного правонарушения; органа, где предстоит проводить проверку, а равно должностного положения лиц, нарушивших закон; объема предстоящей работы; профессионального мастерства исполнителя, который будет проводить проверку, и от ряда других факторов. В одних случаях проверка может начаться с ознакомления с соответствующими документами, в других -- с истребования объяснений от лиц, нарушивших закон, в третьих -- с назначения ревизии, контрольного обмера и т.д. Проверка может проводиться с участием специалистов и без них. Таким образом, тактика может предусматривать самую различную очередность разнообразных проверочных действий, проводимых как самим прокурором, так и другими лицами.

Под тактикой прокурорского реагирования на нарушения законов понимается применение прокурором в каждом конкретном случае таких правовых средств, которые позволяют достигать лучшего конечного результата (полного устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, привлечения в случае необходимости к ответственности виновных лиц, предупреждения правонарушений в будущем). Выбор тактики реагирования зависит от общественной опасности совершенных правонарушений, их вредных последствий, повторности и распространенности, характера причин и условий, способствующих нарушениям, я от других факторов. В каждом конкретном случае прокурором определяется своя тактика реагирования.

Как в процессе организации, так и в ходе осуществления прокурорского надзора прокурорами применяются различные тактические и иные приемы. В связи с этим тактику можно рассматривать и как систему, комплекс тактических и иных приемов, применяемых прокурорскими работниками в целях успешного решения тех или иных задач. Нередко тактические приемы называют методическими приемами.

Могут применяться, например, такие тактические приемы, как: сочетание плановых проверок исполнения законов с внеплановыми; первоочередное проведение проверок в органах контроля или в тех органах и организациях, где нарушения законов происходят наиболее часто; проведение проверок без предварительного уведомления об этом лиц, нарушивших закон, либо проведение первоначальных проверочных действий в отсутствие нарушителей; истребование объяснений вначале от лиц, законные интересы которых нарушены, а затем от нарушителей; сочетание письменных и устных средств реагирования; повышение остроты реагирования при повторном нарушении закона и другие.

6.2 Понятие методики прокурорского надзора

Тактика прокурорского надзора тесно взаимосвязана с его методикой. Методика в основном охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установлению способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы, тогда как тактика охватывает всю надзорную деятельность, включая и организацию работы. Методика определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Поэтому методика не дает ответа на вопросы, почему из многих подлежащих решению задач прокурор выбирает лишь некоторые и на них сосредоточивает усилия, почему он намечает применить определенные тактические и иные приемы, а не другие. Ответы на эти вопросы дает тактика. Так, методика проведения проверок строится с учетом рекомендаций тактики. Но и сама методика обогащает тактику новыми теоретическими положениями, новыми методами, приемами. Именно в этом проявляется взаимосвязь тактики и методики прокурорского надзора.

Под методикой прокурорского надзора понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

Применительно к рассматриваемому нами вопросу под методом можно понимать способ или средство решения задачи, например выявления определенных нарушений того или иного законодательства. В этом смысле такие надзорные действия, как прокурорская проверка, направление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий представляют собой методы выявления нарушений законов. Понятие «метод», как правило, охватывается понятием «правовое средство прокурорского надзора».

Под приемом понимается конкретное действие прокурора, служащее, например, цели установления истины, предупреждения правонарушений и т.д. Метод по отношению к приему выступает как понятие родовое или как общее к частному. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов. Например, в границах такого метода, как прокурорская проверка, могут быть применены следующие приемы: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и другие.

Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях достижения той или иной задачи. При этом следует иметь в виду, что методы и приемы носят, как правило, не обязательный, а рекомендательный характер. Поэтому их нередко называют рекомендациями.

В юридической литературе приемы обычно подразделяют на организационные, тактические и технические. Организационные приемы охватывают организационную сторону прокурорского надзора и призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях, оптимизацию планирования работы, рационализацию труда прокуроров. Тактические приемы -- это использование рекомендаций обобщенного передового опыта, сведений из логики, психологии, научной организации труда для решения обоснованности, целесообразности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора. Технические приемы -- это рациональное- и активное использование различных технических средств (оргтехники, фото, видеотехники) в целях совершенствования организации работы по надзору за исполнением законов, организации труда на научной основе и т.д.

На всех стадиях прокурорского надзора: организации работы, выявления нарушений законов, устранения нарушений законов, применяются самые различные приемы. Прием обладает свойством избирательности. Из имеющегося набора приемов, как правило, выбирается один или несколько, которые, по мнению прокурора, позволяют более успешно решить поставленную задачу: выявить нарушение закона, установить неблагоприятные последствия, отменить незаконный правовой акт и т.д. Приемы вырабатываются в процессе практической деятельности прокуроров и постоянно совершенствуются. Они базируются на требованиях закона, и в связи с этим никоим образом не должны применяться приемы, противоречащие нормам права. Приемы обычно отражаются в методических пособиях, разработках, обзорах или письмах и носят рекомендательный характер.

Методика в значительной мере носит индивидуальный, творческий характер. Здесь в полную меру проявляются способности прокурора (умственные, профессиональные), черты его характера. Иными словами, здесь проявляется творческий поиск прокурора. Очень многое зависит от опыта работы прокурорского работника, от его инициативности и активности.

6.3 Методическое обеспечение прокурорского надзора

Речь идет об обеспечении прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, соответствующими методическими пособиями, разработками, письмами. Разработкой методической литературы в той или иной мере занимаются научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, институты повышения квалификации прокурорских и следственных кадров, органы прокуратуры всех звеньев. Однако эта работа не полностью отвечает потребностям практики. Не имея методических разработок, прокуроры испытывают определенные трудности при проведении проверок исполнения того или иного законодательства. И это отражается на качестве проверок. Хотя в последние годы активизировалась деятельность Генеральной прокуратуры РФ по разработке методической литературы, эта работа стала координироваться и проводиться на плановой основе, она, однако, нуждается в совершенствовании. В связи с тем, что в стране идет активный правотворческий процесс: принимаются новые законы и другие нормативные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие акты, изменяется правоприменительная практика -- методические пособия, разработки и письма быстро стареют. Требуется разрабатывать новые методические материалы, вносить исправления в ранее действующие.

Особая потребность ощущается в частных методиках, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе. Речь может идти, к примеру, о таких частных методиках, как «Методика проведения проверки исполнения законодательства об использовании федеральной собственности на железнодорожном предприятии» или «Методика проведения проверки исполнения законодательства об оружии органами, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность».

Частные методики обычно включают:

руководящие указания Генерального прокурора РФ, других прокуроров (прокуратур субъектов федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур) в части предмета проверки исполнения данного законодательства;

перечень законодательных и иных нормативных актов, применяемых данным органом, с обязательным указанием источников их опубликования;

перечень ведомственных актов, отражающих характер и специфику деятельности органа и его структурных подразделений;

перечень основных источников информации (сведений) о нарушении законов;

основные способы фиксации и хранения информации о нарушении законов;

типичные, т.е. наиболее часто допускаемые нарушения законов на подобных объектах с указанием конкретных норм права, которые нарушаются;

возможные причины и условия, способствующие нарушениям законов;

характер производственной деятельности органа, особенности технологических и иных процессов;

общую структуру объекта проверки с перечислением его основных структурных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий и т.п.);

особенности подготовки прокуроров к проверке исполнения законодательства на этом объекте;

примерный перечень специалистов; которые могут быть привлечены к проверке;

основания проведения совместных (одновременных) с другими органами проверок;

перечень документов и других материалов, ведущихся проверяемым органом, с которыми необходимо ознакомиться в ходе проверки;

примерный перечень вопросов, выясняемых прокурором и специалистами в ходе проверки. Этот перечень должен быть достаточно полным;

тактические и иные приемы, применяемые прокурором и специалистами для выявления нарушений законов и установления способствующих им обстоятельств;

применяемые прокурором правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов.

Понятно, что основной массив частных методик должен разрабатываться прокурорскими работниками Генеральной прокуратуры РФ с привлечением к этому ученых из институтов системы прокуратуры, но не могут находиться в стороне от этой работы и прокуратуры субъектов Федерации.

Совершенствованию методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов может способствовать также:

* подготовка методических пособий на основе объединения усилий нескольких прокуратур субъектов федерации;

* проведение занятий в форме семинаров по обмену опытом работы по надзору за исполненном законов с последующим использованием материалов семинаров для подготовки методических пособий;

* задания нижестоящим прокурорам на отработку конкретных методических вопросов, по которым они испытывают трудности;

* подготовка слушателями, обучающимися в институтах повышения квалификации, выпускных работ (рефератов) по методическим вопросам с последующей их переработкой в методические пособия;

* прохождение стажировок в областной и равных ей прокуратурах работников прокуратур районного звена с подготовкой итоговой работы в виде методической разработки.

Во всяком случае должны максимально эффективно использоваться все пути для совершенствования и пополнения методической базы прокурорского надзора за исполнением законов.

Вопросы поя повторения

1. Сформулируйте определение тактики прокурорского надзора.

2. В чем проявляется взаимосвязь тактики прокурорского надзора и следственной тактики?

3. Сформулируйте определение методики прокурорского надзора.

4. В каком соотношении находятся тактика и методика прокурорского надзора?

5. Что понимается под тактическими и методическими приемами?

6. Раскройте примерную структуру методического пособия.

7. Перечислите основные направления совершенствования методического обеспечения прокурорского надзора.

ГЛАВА 7ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОРЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

7.1 Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона -- нормативного фундамента правового государства -- охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя следующее.

1. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами.

При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выводу, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В этой статье не упоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории Российской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности.

Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора.

Как известно, на территории Российской Федерации действуют федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), законы муниципальных образований (уставы), в связи с этим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона можно прийти в выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ -- Государственной Думой и Советом Федерации.

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству.

В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство -- высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты -- указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст. 1, 21 Закона о прокуратуре термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития. Так, в ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнении стоящих перед российским государством задач. В первую очередь на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.

Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в России, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства, т.е. реализации социально-экономических и иных реформ.

В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законов как раннего средства предупреждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, такие правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;

доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов -- это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат -- состояние законности и правопорядка.

7.2 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности. Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов по их содержанию и целенаправленности с определенной долей условности подразделяются на две группы.

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.

Прокурор осуществляет следующие возложенные на него функции.

1. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне, являющейся разновидностью государственной тайны.

2. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. Следует иметь в виду, что закон не содержит каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их открытости. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии "у него соответствующего допуска. Знакомясь с подобными документами и материалами, изучая их; он обязан соблюдать установленные правила обращения с ними. При разглашении сведений, содержащих служебную, военную или государственную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность наравне с другими должностными и иными лицами.

3. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Хотя в ст. 22 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор может требовать предоставления ему документов и материалов не только от руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, прокуроры предъявляют такое требование, как правило, к руководителям или лицам, их замещающим. Предъявление подобного требования к другим должностным лицам, минуя руководителя органа, явилось бы нарушением правил субординации.

Прокурора могут интересовать сведения о состоянии законности, о совершенных правонарушениях и принимаемых мерах к их устранению и предупреждению, о привлечении к ответственности виновных лиц и другая информация. При этом он может истребовать самые различные документы и материалы без каких-либо ограничений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований;

разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы; справки; статистические и другие отчеты и многие другие документы и материалы. В одном случае прокурор истребует документы в офис прокуратуры, в другом -- знакомится с ними по месту их хранения непосредственно во время проведения соответствующих проверок. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, справки, их копии и иные документы, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

4. Требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Прокуроры обращаются к помощи специалистов на разных стадиях надзорного процесса. Наиболее часто специалисты привлекаются для участия в проверках, проводимых прокурором. Главное назначение специалиста как лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором. В качестве специалистов привлекаются работники самых различных профессий: инженеры, техники, экономисты, бухгалтеры, врачи, агрономы и другие, чаще занимающие должности государственных инспекторов (контролеров). Полномочие о выделении специалистов прокуроры чаще реализуют путем направления в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста. Услуги, оказываемые прокурору специалистами, выделяемыми негосударственными органами (структурами), подлежат материальному вознаграждению в виде выплаты гонораров.

5. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями. Это полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщении о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования прокурора о проведении проверки обычно дается не более десяти суток со дня его поступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля.

6. Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Это требование реализуется чаще путем направления письменного требования и реже --- путем вынесения мотивированного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных подразделениях органа (цехах, участках, отделах, лабораториях, службах). Хотя об этом и не упоминается в Законе, но прокуроры могут также требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных расследований в связи, например, с происшедшими авариями, несчастными случаями с людьми, выявленными злоупотреблениями, недостачами материальных средств и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз. Требование о проведении экспертиз реализуется путем вынесения соответствующих постановлений.

7. Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное место своего нахождения для истребования объяснений по поводу нарушения закона. Обычно прокурорами истребуются письменные объяснения от должностных лиц и граждан, составляемые ими самостоятельно. Объяснения приобщаются к материалам проверки.

8. Проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что касается проверок законности актов, изданных федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, то они в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверки законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, тогда, когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим и иным органам.

Проверки исполнения законов и проверки законности актов проводятся прокурорами в пределах их должностной компетенции. Так, муниципальные прокуроры (районные, городские) проводят проверки в органах районного звена. Что касается прокуроров субъектов РФ, то они проводят проверки в республиканских, краевых, областных органах. При этом вышестоящий прокурор обладает правом проводить проверки в органах, относящихся к компетенции нижестоящих прокуроров, а в отдельных случаях поручать проведение проверок прокурорам районов и городов в органах краевого, областного и им равных звеньев.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Названные полномочия закреплены в ст. 22--253 Закона о прокуратуре. К этим ним относятся следующие права прокуроров.

1. Опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими.

2. Вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

3. Возбуждать производство об административном правонарушении.

4. Возбуждать уголовное дело.

5. Требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной).

6. Освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

7. Предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Закреплено также, что неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную.

Многие права прокуроров являются вместе с тем и их обязанностями. Например, из права прокурора истребовать для проверки соответствия законам правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов. Все рассмотренные выше полномочия прокуроров рассчитаны на активное их применение.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в целом в стране.

7.3 Направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов

На прокурора возложен надзор за исполнением многочисленных законодательных актов, регулирующих общественные отношения в самых различных сферах жизни и деятельности общества. При нарушении любого закона, кем бы оно ни было совершено, прокурор реагирует установленным законом образом, поскольку любое правонарушение общественно опасно. В этом смысле не может быть исключений, и прокурор, следовательно, осуществляет надзор за исполнением всех законов.

Однако в зависимости от задач, решаемых государством на каждом этапе его развития, законодательство подвергается кардинальным изменениям, в особенности при смене общественной формации, что происходит в настоящее время в России. Появляется необходимость в правовом регулировании вновь возникших общественных отношений, например в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий, в аграрной сфере, где серьезным изменениям подвергается институт собственности на землю. В связи с этим принимаются новые законы, надзор за исполнением которых возлагается на прокуроров. Поскольку от того, как исполняются эти законы, во многом зависит реализация намеченных государством преобразований в социальной, экономической, оборонной и других сферах, а также состояние законности и правопорядка, определяются и направления прокурорского надзора за исполнением законов. Направление -- это надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других).

Исходя из задач, стоящих в современный период перед российским государством, сформировавшейся структуры федерального законодательства и сложившейся практики работы прокуратуры, выделяют следующие направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов:

* надзор за исполнением: законодательства о политических правах и свободах граждан; законодательства о гражданстве; законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах; трудового законодательства; законодательства об охране труда и соблюдению правил техники безопасности; законодательства о занятости населения: законодательства о здравоохранении; законодательства об образовании; жилищного законодательства; законодательства о приватизации жилищного фонда; законодательства о защите прав потребителей; законодательства об охране окружающей природной среды; законодательства о ядерной и радиационной безопасности; пенсионного законодательства; законодательства о льготах; законодательства о борьбе с наркоманией; законодательства о несовершеннолетних; законодательства об обращениях граждан (социальная сфера);

* надзор за исполнением: законодательства о собственности; законодательства о предпринимательстве; законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий; законодательства о банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного (земельного) законодательства; инвестиционного законодательства; законодательства об аренде; дорожно-транспортного законодательства (экономическая сфера);

* надзор за исполнением: законодательства об обороне; законодательства об оружии; законодательства о границе; законодательства о чрезвычайных ситуациях или положении (оборонная сфера);

* надзор за исполнением: законодательства о внешнеэкономической деятельности; таможенного законодательства (внешнеэкономическая сфера);

* надзор за законностью: привлечения физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности; применения мер административного пресечения и предупреждения; содержания под стражей лиц, совершивших административные правонарушения (административно-юрисдикционная сфера).

Таким образом, выделяется более тридцати направлений (подотраслей) прокурорского надзора за исполнением законов, которые должны находиться в поле зрения прокуроров.

Что касается прокурорского надзора за законностью правовых актов, то здесь необходимо выделить такие направления, как надзор за законностью правовых актов, издаваемых: органами представительной и исполнительной власти, включая и органы местного самоуправления; федеральными министерствами и ведомствами; органами контроля; министерствами и ведомствами субъектов федерации; органами военного управления; предприятиями, учреждениями, организациями; общественными организациями.

Выделение направлений прокурорского надзора за исполнением законов позволяет лучше организовать работу прокуратуры, закрепить надзор по отдельным направлениям или группе направлений за конкретными прокурорскими работниками (предметниками), упорядочить учет выявленных нарушений законов, облегчить анализ правонарушаемости, а также составление статистических отчетов.

В зависимости от состояния исполнения законов и, в частности, от того, нарушения каких законов допускаются в регионах, для одних прокуроров могут быть актуальными одни направления прокурорского надзора за исполнением законов, для других -- иные. Если не допускаются нарушения тех или иных законов, то и отсутствуют основания для вмешательства прокурора. Необходим, в первую очередь, надзор за исполнением тех законов, которые нарушаются.

В связи с тем, что в настоящее время почти повсеместно нарушается законодательство о приватизации государственных и муниципальных предприятий, законодательство о банках и банковской деятельности и при этом существенно ущемляются права граждан и законные интересы государства, прокурорский надзор за исполнением этих законов является особо актуальным. Для прокуроров сельских районов исключительную актуальность представляет надзор за исполнением аграрного (земельного) законодательства ввиду его многочисленных нарушений. Требует особого внимания со стороны территориальных прокуроров надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних. С учетом большой распространенности нарушений законов и наступающих вредных последствий для транспортных прокуроров особую значимость приобретает надзор за исполнением таможенного законодательства, для природоохранных прокуроров -- надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и вод. Что касается военных прокуроров, то для них является приоритетным надзор за исполнением законодательства, регулирующего вопросы материально-бытового обеспечения военнослужащих и сохранения государственного имущества и вооружения.

Из-за роста травматизма на производстве, в особенности на малых предприятиях, для всех прокуроров становится особо актуальным надзор за соблюдением законодательства об охране труда и соблюдением правил по технике безопасности.

В связи с неконтролируемым распространением огнестрельного, в том числе и боевого, оружия среди населения и ростом преступлений, совершенных с применением оружия и боеприпасов, в поле постоянного внимания прокуроров должен находиться надзор за исполнением законодательства об оружии. Является актуальным также надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях, поскольку органы, наделенные правом применения административных санкций, нередко допускают нарушения или бездействуют.

Пристальное внимание должно уделяться прокурорскому надзору за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами представительной и исполнительной власти областного и им равного звеньев, а также органами местного самоуправления. Это обстоятельство связано с тем, что названными органами нередко издаются акты в нарушение законов, в результате чего нарушаются права всех или многих граждан, проживающих в соответствующих регионах, ущемляются законные интересы предприятий, учреждений и организаций.

Сказанное не означает, что в поле зрения прокурора должны находиться только названные направления прокурорского надзора за исполнением законов. При получении информации о нарушении любого другого закона прокурор принимает меры к установлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств, проводя прокурорские проверки и совершая другие надзорные действия, внося акты прокурорского надзора.

7.4 Организация работы по надзору за исполнением законов

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов во многом зависит от того, как организована работа. Организация работы по надзору за исполнением законов -- составная часть организации работы прокуратуры в целом, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности.

Осуществление надзора за исполнением законов в прокуратурах закрепляется за конкретными прокурорскими работниками. В районных и приравненных к ним специализированных прокуратурах в зависимости от штатной численности оперативного состава эта работа закрепляется за одним или несколькими помощниками прокурора. При отсутствии в штате прокуратуры помощника прокурора, прокурорский надзор за исполнением законов закрепляется обычно за заместителем прокурора и реже -- за прокурором. В республиканских, краевых, областных и им равных прокуратурах, в прокуратурах больших городов эта работа выполняется управлениями или отделами по надзору за исполнением законов, за каждым из работников которых закрепляются конкретные направления прокурорского надзора. Для оказания помощи районным и городским прокурорам и осуществления контроля за их работой за прокурорскими работниками этих отделов закрепляются нижестоящие прокуратуры (зоны). Независимо от того, как распределены обязанности в прокуратурах, прокуроры и их заместители участвуют в организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, направляют и контролируют работу подчиненных прокуроров в этой области.

Для успешного осуществления надзора за исполнением законов требуется хорошее знание законодательства и практики его применения, высокое профессиональное мастерство. Это вызывает необходимость постоянного повышения квалификации прокурорских работников. Поэтому различными формами учебы охватываются все прокурорские работники, осуществляющие надзор за исполнением законов.

Но для того, чтобы изучить и знать законодательство, надо его иметь, располагать им. В связи с этим во всех прокуратурах большое внимание уделяется правовому обеспечению, т.е. обеспечению прокурорских работников законодательными и другими нормативными актами.

Для успешного проведения проверок исполнения законов и законности правовых актов прокурорам необходимо иметь соответствующие методики (методические пособия, разработки). Разработка методик и обеспечение ими прокуроров является одним из элементов организации работы. В разработке таких методик участвуют прокурорские работники Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Федерации, отчасти нижестоящих прокуратур, ученые и преподаватели НИИ проблем укрепления законности и правопорядка и институтов повышения квалификации прокурорских и следственных работников.

Важнейшими элементами организации работы по надзору за исполнением законов являются сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы.

Выполнение стоящих перед прокуратурой задач по надзору за исполнением законов предполагает наличие полной и объективной информации о нарушении законов, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений и многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям. В широком плане под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления. Наибольший интерес для прокуроров представляют сведения о нарушении законов. Прокурор обязан проявлять активность в получении таких сведений.

Емкими источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения); обращения в прокуратуру руководителей предприятий, учреждений, организаций, предпринимателей, фермеров и других юридических лиц, законные интересы которых были нарушены; сообщения правоохранительных органов и органов контроля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах. Сведения о нарушении законов содержатся также в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, представлениях, вносимых следователями по уголовным делам.

Разнообразной информацией обладают налоговые инспекции, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, центры санитарно-эпидемиологического надзора и многие другие государственные органы специальной компетенции, осуществляющие функции государственного контроля за соблюдением законодательства, регулирующего отношения а определенных сферах общественной жизни. Поэтому прокуроры путем истребования из таких органов соответствующих материалов и сведений или непосредственно при посещении этих органов получают, в частности, информацию: о выявленных ими нарушениях законов, причинах нарушений и способствующих этому условиях; о наступивших вредных последствиях в результате совершения этих нарушений; о принятых или принимаемых мерах по устранению и предупреждению нарушений законов; о числе должностных лиц и граждан, привлеченных к административной и иной ответственности, о количестве и суммах заявленных исков в суды и арбитражные суды в возмещение ущерба, причиненного нарушениями законов; о количестве материалов, направленных в органы прокуратуры и другие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, и другую информацию. Названные органы обычно имеют перспективные и текущие планы или программы своей деятельности, с которыми также необходимо знакомиться прокурору и организовывать свою работу, сообразуясь с этими плановыми документами.

Подобные документы

Направления деятельности органов прокуратуры РФ: виды, содержание, значение. Полномочия и правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

контрольная работа , добавлен 07.09.2015

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов. Правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов. Состояние и направления прокурорского надзора за исполнением законов в практике прокуратуры Ульяновской области.

дипломная работа , добавлен 05.09.2012

Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Система органов и учреждений прокуратуры. Характеристика отраслей прокурорского надзора. Осуществление надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Прокурорский надзор за исполнением законов. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов. Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законов. Предмет и задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Работы органов прокуратуры Российской Федерации.

контрольная работа , добавлен 19.05.2015

Анализ предмета, сущности и задач прокурорского надзора. Организация и основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Проблемы прокурорского реагирования.

курсовая работа , добавлен 15.11.2010

Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора, нормативно-правовое обоснование, его значение. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов как совокупность прав и установленных законом обязанностей, регламентирующих деятельность прокурора.

контрольная работа , добавлен 17.12.2014

Создание и этапы развития прокуратуры, принципы ее деятельности. Система и структура органов прокуратуры. Отрасли прокурорского надзора. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов.

курс лекций , добавлен 28.10.2014

Понятие и развитие системы органов прокуратуры, виды и предмет отраслей прокурорского надзора. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Нормативные правовые акты, которые отражают и регулируют прокурорский надзор за исполнением законов.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь – для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране (специальные проверки).

В федеральных министерствах и ведомствах, представительных (законодательных) и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления, органах контроля, прокурорские проверки можно осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. Также при отсутствии сведений о нарушениях законов проводятся проверки законности содержания административно задержанных (периодические (плановые) проверки).

Прокурорская проверка – основное правовое средство выявления и пресечения нарушений закона (правонарушений) и установления обстоятельств, им способствовавших.

Исходя из поставленных целей и решаемых задач прокурорские проверки делятся на первичные, повторные и контрольные.

Разновидностями первичных проверок являются: целевые – проверяется исполнение законов, регулирующих однородные общественные отношения (в сфере жилищного законодательства); комплексные – проверяется исполнение законов, регулирующих разнородные общественные отношения (в сфере законодательства о предпринимательстве и защите прав потребителей); сквозные – проверяется исполнение законов на всех уровнях, во всех или многих органах данной отрасли, министерства; совместные – проводятся во взаимодействии с другими органами власти или контроля (прокуратура и налоговая служба); одновременные – проводятся параллельно в разных органах.

Повторная проверка устанавливает, какое влияние оказала первичная проверка. Контрольная проверка проводится с целью определения качества и полноты ранее проведенных проверок.

Проверки должны проводиться своевременно и быть полными. К проведению проверки необходимо тщательно готовиться.

Результаты проверки оформляются справкой, которая должна отвечать требованиям: последовательности в изложении состояния работы прокуратуры; апробации (проверки) каждого приведенного факта или вывода; объективности в оценке работы каждого прокурора в отдельности и всего коллектива прокуратуры; краткости, информация приводится в концентрированной форме; не перегруженности фактическими примерами; отражения результатов проверки (выводы).